作者：蔡全玲 周冬霞 詹书航
来源：《荆楚学刊》2020年第04期
摘要：随着“全面二孩”政策的落地，国家大力推动3岁以下婴幼儿机构照护服务，各部委的相关规定也不断出台。鉴于不同类型城市的机构照护服务发展差异较大，文章以湖北省109家3岁以下婴幼儿照护机构调查数据为基础，对不同类型城市婴幼儿照护服务机构发展状况及存在的问题进行了深入地分析。整体来看，机构照护服务供给不足，尤其是居民所期待的普惠性照护机构供需缺口大;现有机构照护服务模式单一，难以满足家长的多样化需求。从业人员资质普遍偏低，相关执业资格乱象丛生，机构留不住专业人才。在照护服务机构数量快速增长的基础上，应着力加大对普惠性照护机构的建设和支持，提高相关从业人员待遇，完善中小城市照护机构服务体系。
关键词：3岁以下婴幼儿;照护机构;普惠性服务
中图分类号：C924.21 文献标志码：A 文章编号：1672-0768（2020）04-0088-09
婴儿陈倩倩
一、问题提出与文献回顾
人生百年，立于幼学。3岁以下婴幼儿照护服务机构的健康发展，关乎婴幼儿健康成长，
更关乎举国人民对“幼有所育”的热切期盼。习近平总书记在党的十九大报告中也指出，增进民生福祉是发展的根本目的，必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育上不断取得新进展[1]。
建国初期，提出“妇女能顶半边天”的口号，妇女劳动参与率快速提升，全国城乡掀起了创办托儿所和农忙托儿组织的浪潮[2]，建立了较完善的福利性托育服务体系。1971年国家开始推行计划生育政策，1982年确立为我国的基本国策。三十多年来生育政策的严控，使得我国对于托育服务的需求逐步减少。随着改革开放，计划经济的主体地位逐步被市场经济所代替，普惠福利性的托育服务体系消失殆尽。近年来，随着人口老龄化日趋严重、人口红利逐渐下降等问题的出现，从2013年开始我国逐步实施“二孩”政策，然而实际情况是，除了2016年由于生育堆积带来出生人口的短暂小幅度上升外，其他年份出生人口在逐年下降。生育意愿不高、二胎生育率低、总和生育率低于世界平均水平，这些现象背后，除了经济压力大，育龄人口比例等直观原因之外，还有婴儿缺乏照护资源、年轻女性担心因为生育影响自己的职业发展、多生孩子会影响自己的生活质量。甚至后面几个因素的影响更大。在此背景下，国家为鼓励生育，支持家庭发展，推出了3岁以下婴幼儿照护服务政策。
2019年被誉为是新时代背景下中国婴幼儿照护发展的元年⑴。我国自1950年至2016年，以3岁为分界点明确划分了托儿所和幼儿园的界限，其后逐步在工作条例、卫生保健制度和建筑设计规范等方面规范了托儿所的相关制度，同时也完成了主管部门由教育部到卫生部的转变。2019年初，国务院办公厅发布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》[3]为照护服务做出顶层设计。2019年3月，国家人力资源和社会保障部组织有关专家颁布了《关于劳动关系协调员等16个国家职业技能标准》[4]，其中包括保育员和育婴员，规范了从业人员的准入机制，引导了职业教育培训方向。2019年10月，国家住房和城乡建设部局部修订了《托儿所、幼儿园建筑设计规范》[5]，特增加了关于3岁以下婴幼儿照护服务机构建筑的相关规定。同月，国家卫健委发布了《婴幼儿照护服务机构设置标准（试行）》和《婴幼儿照护服务机构管理规范（试行）》[6]，为婴幼儿照护服务机构的规范化建设提供了指导依据。2019年已然成為我国婴幼儿托育事业发展的新起点。
我们借助超星发现学术辅助分析系统，通过对3岁以下婴幼儿照护服务机构进行文献筛选和分析，自2016年“全面二孩”政策落地，2017年以来相关文献数量快速增长。目前，学界对3岁以下婴幼儿照护服务机构的研究主要从四个方面展开。一是对发达国家经验的介绍，典型福利国家的照护政策已日趋完善[7]，引入质量评估体系[8]或是第三方评估机构，促使托
育机构在“事前、事中和事后”都得到严格的控制，并形成“动态化”的淘汰机制。二是对我国照护机构的现状研究，有利用全国十城市和四省市需求和供给抽样调查数据进行照护服务发展状况的研究[9]，也有针对发达地区照护服务现状的介绍分析：南京从2011年开始逐步形成了“计生主管、联席审查、市场运作、以奖代补”的南京模式[10];上海2018年率先出台全国首个照护服务地方规范和标准[11];南昌[12]、大连[13]照护服务机构普遍存在数量相对不足、从业人员鱼龙混杂的问题。三是对婴幼儿照护服务市场的理论分析和宏观构想，认为目前中国托育服务要发展普惠而有质量的学前教育[14]必须依托“政府主导、市场主体、社会参与、家庭补充”的多元供给体系。四是从供给和需求两方面对与婴幼儿照护服务相关的文献及资料进行整理和归纳，并对我国婴幼儿机构照护的供给和需求状况进行描述和测度[15]。认为目前大城市机构照护比重较低，多扮演家庭补缺的角，但是潜在需求量较大。婴幼儿月龄较大、母亲工作时间较长、频繁更换照护人且社区周边有照护机构的家庭更倾向于选择机构照护[16]。以往文献为本研究分析提供了重要的理论基础，但上述文献多是有关托育机构研究以往的文献，多为介绍高福利国家和国内发达城市照护服务和体系建设，缺乏对新政策下不同城市类型的3岁以下婴幼儿照护服务机构的相关分析。在2019年顶层设计、市场准入、行业规范、人员资质等方面日益规范与健全的政策背景下，早期发展起来的照护服务机构目前
状况如何？未来发展方向如何？本研究基于湖北省不同类型城市中婴幼儿照护服务机构发展的深入访谈，分析了当前婴幼儿机构照护服务发展的现状以及存在的问题，以期促进新时代我国托育事业全面、可持续发展。
二、调查对象与方法
本文使用的数据来自于中南财经政法大学人口与健康研究中心联合武汉市卫健委、湖北省妇幼保健协会于2019年6月至7月对湖北省3岁以下婴幼儿照护服务机构的问卷调查。调研采用了多阶段分层整抽样方法，由武汉市卫健委和湖北省妇幼保健协会提供了全市范围内的照护机构名单。从中筛选出了能够为3岁以下婴幼儿体提供照护服务的被访样本。然后由中南财经政法大学人口与健康研究中心设计湖北省0-3岁婴幼儿照护机构调查问卷，并组织实施问卷调研。调查范围覆盖湖北省的大中小城市，包括武汉市的15个辖区，咸宁、宜昌、襄阳等地级市，以及赤壁、云梦、阳新等县级区域。调查涉及湖北省109家3岁以下婴幼儿照护服务机构。调研采用结构式问卷，由行业协会召集当地的照护服务机构负责人进行现场填写，以保证问卷填写的质量。本次机构调查共发放问卷109份，收回有效问卷109份，有效回收率100%。本文采用了109家109份照护服务机构的有效数据进行分析研究。
三、调查结果与分析
（一）照护服务机构投资模式运营现状
根据不同的教育理念和需求层次的差异，把多种类型的照护机构划分为三种主要类型。湖北省照护服务机构在总体上呈现出营利性投资为主，普惠性和社会性投资为辅的运营现状。整体而言，以提供私人物品和服务的营利性投资模式占比最高，多达72.79%;以提供公共物品和服务的普惠性投资次之，占比为16.21%;而提供混合物品和服务的社会性投资占比仅为11%。照护机构的发展不均衡，更多地侧重于营利性投资模式的发展。营利性照护机构排名前四的依次为个人（家庭幼儿园）、连锁早教品牌机构、公司企业和私立幼儿园或幼教集团。但出于经济水平、家庭需求的差异，不同类型城市照护机构发展各有侧重。武汉市呈现出均衡发展的态势;地级市更侧重依托公司企业的投资;而县级市近五成为家庭化照护模式。在选择营利性托育机构的偏好中，武汉市更为多元化，不单要求婴幼儿基本物质需求的满足，更倾向于保教一体化的专业服务。而县级市更倾向于以保育照护为主的家庭式照护模式⑵。
（二）照护服务机构从业人员资质现状
总体而言，照护服务机构的从业人员资质参差不齐。第一，不同类型从业人员资质呈现出两极化态势。对比园长和卫生保健人员发现，在园长中，近七成的比例取得了两个及以上资格证书，过一半受教育程度在本科及以上水平。在卫生保健人员中有四成的比例没有取得相关的资格证书，超五成的比例受教育程度低于初中（中专）学历水平。第二，武汉市和县级市从业人员获得资格证书情况呈现出多元化和单一化的反差。总体来看，从业人员的差异体现在取得资格证书、普遍受教育程度和从事相关工作年限三方面，差异在武汉市更为明显，而在县级市则被弱化。
（三）机构照护服务供需缺口现状
自2016年“全面二孩”政策落地以后，2018年的新生儿比2017年减少了200万人⑶。造成低生育率的人口新常态的主要原因之一为高昂的抚养成本，对于城市双支柱的家庭收入模式而言，托育机构已日渐成为刚需。武汉市现有0-36个月的婴幼儿237 501人，有27.79%的家
庭对机构照护服务有需求⑷。武汉市现有的49家照护服务机构，按照每个机构可容纳人数进行统计，最多可以容纳2 224个婴幼儿，仅占到需求人数的3%。其中25-36月龄的婴幼儿，供需比例仅有2%，供给缺口巨大。由此可见，武汉市婴幼儿照护服务市场需求量巨大，市场容量达到现有照护机构存量的近30倍。这显然无法满足武汉市家庭的托育需求。在对中小城市的调研中进一步发现，有59.63%的家庭需要3岁以下的机构照护服务，以往被忽视的中小城市需求量大。
（四）机构照护服务和保育人员现状
托育服务是指客观条件导致正常的家庭照顾功能不足或者家庭照顾功能遭到破坏，3 岁以下婴幼儿必须在每天的某个时间段离开父母亲和家庭，通过其他人或者机构进行替代性照料或看护的机制或制度。随着经济社会发展和人民消费水平提升，各类婴幼儿照护服务机构可根据家庭的实际需求，为3岁以下婴幼儿提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的照护服务。总的来看，婴幼儿照护机构以全日制为主，尤其是在地级市，全日制机构占了97.3%。半日制、计时制等更为灵活的照护方式在大中小城市的分布具有显著差异，城市越小，计时制、临时制照护方式占比更小，婴幼儿机构照护的服务类型更为单一。以咸宁为例，其半日制机构仅占32.42%，未达到武汉市的一半。
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