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白冰冰/华东师范大学人口研究所博士生
摘要：新中国成立以来，对于城镇人口的统计缺乏统一的规范，单靠统计年鉴提供的人口城镇化水平并不能客观反映中国人口城市化的历史轨迹，国家在不同时期实行的城镇建制、户籍管理制度有所差异，以及50年来社会经济发展的不平衡，使本已复杂的城镇人口统计更加扑朔迷离。本文通过探讨新中国社会经济发展过程、中国城镇建制标准的变化过程、人口发展政策的演变过程、流动人口的增长过程对城镇人口统计的影响，对户籍统计、人口普查统计、城市规划统计、行政管理统计等多种统计口径进行了对比分析，从根本上理顺了人口城镇化的发展历程。提出了建立在人口普查统计、公安年报城镇户籍人口统计基础之上，并综合考虑城镇建制标准演变、城镇流动人口增长等因素，整合新中国城镇人口统计数据的思路与方法。
关键词：城镇人口/统计口径/数据整合/城镇建制标准
人口城市化通常是以城镇人口占总人口的比重加以描述的。城镇人口的实质内涵是居住在城市或集镇地
域范围之内，享受城镇服务设施，以从事二三产业为主的特定人，它既包括城镇中的非农业人口，又包括在城镇从事非农产业或城郊农业的农业人口，其中一部分是长期居住在城镇，但人户分离的流动人口。由于城镇的实体地域范围是在不断变化的，对其范围内的人口进行统计缺乏可操作性，因此中国城镇人口统计主要依托城镇行政建制和户籍统计。所以城镇设置，户籍政策，城镇地域范围的变化，都会影响城镇人口的统计数量。
1.中国城镇人口数据的统计口径
由于市镇设置与市镇统计相脱节，市镇设置单兵突进，没有与有关部门共同解决城乡划分等统计问题，所以我国市镇统计极为多变、混乱。仅《中国统计年鉴》上的城乡分类口径就有七八种之多。城乡划分标准不统一，直接影响了我国的统计工作。
1.1户籍统计主要以职业构成为依据划分非农业人口、农业人口。户籍统计数据来源于公安系统的户口登记，其特点是数据具有连续性，真实可靠，但由于城市中大量农村户籍人口和农村地区大量非农业人口的存在，非农业人口不能直接替代城镇人口，只能作为城镇人口的参考数据。由于五十年代，城市郊区范围很小，1960年以前的非农业人口大于城镇人口，而从1961年起
，非农业人口就小于城镇人口。
1.2人口普查资料分城镇人口、市人口、镇人口。其数据来源具有权威性，而且有丰富的城镇人口的地区分布，规模分布的统计数据，有利于分析城镇化的地区差异、城市化规模结构变化。但应注意五次人口普查城镇人口统计口径是有差别的，某些指标并不具有衔接性。
1.3城市规划统计主要按建成区、边缘区、郊区、农村将人口从地域上分成几部分，它主要是为城市建设和规划提供人口基础数据，由城市建设部门进行统计，目前还缺乏通行的划定标准，尤其是城市边缘区的范围还处于理论界的探讨阶段，而且镇一般都没有城市规划统计数据，大中城市的统计资料多见于中国城市建设统计年报，缺乏全国的统一资料。
1.4行政管理统计主要以行政区划的城市建制为依据对城镇人口进行统计，分市镇总人口、市区人口、镇人口。在《中国城市统计年鉴》中将行政区域的城镇人口称作城市地区人口。建国初期，因统计资料的缺失，多用这一指标表示城镇人口，后随着城镇行政建制的变化，这一指标逐渐偏离了城镇人口的本质含义，尤其是中国八十年代以来“乡改镇、县改市（区）、市管县”的推行，使1982年以后的建制城镇人口已完全失去了人口城市化的指示意义。
2.影响城镇人口数据统计准确性的几个因素
2.1城镇建制标准的变化
陆毅图片
不论人口普查，还是行政管理，城镇人口的统计都是以建制城镇作为基本统计单元，因此城镇行政建制的变化对城镇人口统计数量具有十分重要的意义。中国一共颁布过五次城镇建制标准，每一次都对城镇人口统计产生了较大影响。exo咒文
建国初期，中央原则规定：人口在5万以上的城市可以准予设市。1951年底政务院在《关于调整机构和紧缩编制的决定》中，从精简机构的目的出发，提高了设市的标准，规定“凡人口在9万以下，一般不设市。”1955年6月9日，国务院第一次颁布《关于设置市镇建制的决定》规定聚居人口10万以上的城镇可以设市，聚居人口不足10万，但属重工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或边远地区的重要城镇，并确有必需时，可以设市。镇的设置人口需在2000人以上。这一规定使城镇人口统计有了依据。当时市和镇的郊区较小，城镇人口中包含的非农业人口仅有15%左右，因此以行政建制统计城镇人口还是较为合理的。
1963年12月7日，国务院颁布《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示
》，总的指导思想是压缩城镇人口，减少就业压力。严格掌握10万人口指标从严设市。强调市的郊区应尽量缩小，市总人口中农业人口比重一般不应超过20%.将设镇的人口下限提高到3000人。由于门槛的提高，按行政建制统计的城镇人口开始偏小，国家统计部门也开始以城镇非农业人口表示城镇人口，并将这一标准一直延用了18年。
1984年11月22日，国务院批转民政部《关于调整建镇标准的报告》。放宽了建镇标准。
1986年4月19日，国务院批转民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，第一次在市镇建制中加入经济指标。规定总人口在50万以上的县，驻地所在镇非农业人口在10万以上、常住人口中农业人口不超40%、年国民生产总值在3亿元以上，可以设市撤县。总人口在50万以上的县，驻地非农业人口在12万以上、年国民生产总值4亿元以上，可以撤县设市。市、镇的辖区范围迅速膨胀，按行政建制统计的城镇人口以不能反应城乡人口状况，联合国和世界银行等国际机构也停止公布我国1982年以后的城镇人口统计资料。
廖京生 1993年5月17日国务院批转民政部《关于调整设市标准的报告》。为较均衡地布局城镇体系，按人口密度确立了三个市镇设置标准，对中西部地区适当降低了要求。按行政建制进行的城市人口统计也采取两个统计范围的双轨制，一个是反应城市建成区和郊区的市区人口，另一个是反应整个行政区域内的地区人口。前者更接近人口城市化水平。
2.2人口普查中城镇人口统计口径的变化
1953年一普城镇人口包括设有市和镇辖区的总人口及城镇型居民区的人口（二、三千人以上工商业比较发达的集镇，以及工矿区和森林作业区），其中市郊农业区有一千多万人未统计在内，但由于没有统一的城乡划分标准，对于城镇型居民点各省市在具体划分上不一致，由于城郊范围较小，各地对
镇人口的统计有大有小，误差相互抵消，因此从城镇人口总量上基本能客观反应城市化水平；1964年二普城镇人口只计算市和镇的非农业人口，不包括农业人口，由于统计中没有包含城镇中的农业人口，14.1%的城镇人口比不能客观反应城市化水平，实际上统计年鉴对此也都做了修正；1982年三普城镇人口包括设有建制的市和镇的总人口，采用了国家1955年颁布的城乡划分标准，包括市辖区内的农业人口；1990年，四普市人口指设区的市的总人口和不设区的市的街道人口，镇人口指不设区的市所辖镇的居委会人口和县辖镇人口，双重标准实际上是设区市的偏大口径与
不设区市的偏小口径的叠加，其总体结果虽可接受，但市镇之间、省区之间不具有可比性；[1]2000年，五普将居住六个月以上的流动人口计入城镇人口的统计范围，采用人口密度作为市辖区的甄别指标，对市辖区、不设区的市、建制镇所辖地域进行了细划，以尽可能地剔除所含的农村部分。较能客观反映地域概念的城镇人口。
2.3户籍政策雪狼谷片尾曲
1958年以前由于没有严格的人口流动调控措施，有大量农村人口进入城镇。户籍对城镇人口的统计影响不大。1958年政府公布《中华人民共和国户口登记条例》限制城乡人口自由迁移，自此户籍统计成为获取城镇非农业人口的重要渠道。1977年，国务院批转了公安部《关于处理户口迁移的决定》，基本原则是限制行政级别低的城镇人口向城镇级别高的城镇迁移。严格的户籍制度使八十年代以前的户籍统计城镇人口与城镇实际人口偏差不大。
1984年国务院发出了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进城镇。“人户分离”现象开始大量出现。1986年我国部分大城市试行“蓝印户口制度”。户籍政策的放宽使户籍统计的城镇人口难以涵盖城镇中大量异地户口的非农业人口。
2.4流动人口的变化
解放初期，国家无力开展大规模经济建设，土改使农民分到了土地，因此农村向城镇流动的人口很少，随着国民经济的恢复，农村向城镇流动的人口日益增多。1980年以前的人口迁移主要由国家政策主导。统计部门可及时掌握城乡人口变化。
80年代以来的人口流动具有非计划性的特征，尤其是在我国放宽对农村居民户口迁移的限制以来更为明显，我们可以推算一个较窄口径的人口流动数。[2]
表280年代我国人口迁移规模单位（万人）
根据1982年人口普查资料，1987年1%人口抽样调查资料、1990年人口普查资料
从表中可以看出，人口迁移规模在不断增加，但1985-1991年户口迁移规模有所下降，这主要是1988年的经济调整带来的。90年代人口流动无显著变化，迁入迁出人口一直在350万左右，总迁移率一直在30‰左右。如1992年，迁移人口为358万，迁移率为31.1‰，1994年迁移人口366万，迁移率3
1.3‰。但非农户口迁移的人口流动增长速度较快。
尽管流动人口中有一部分是城镇之间的人口迁移，但其变化趋势仍能说明农村人口向城镇的迁移自1980年以来在迅速增加，尤其是镇流动人口，非农户口的迁移比例更大。大量流动人
口的存在为城镇人口的准确统计增加了难度。
3.城镇人口数据整合的思考
许多学者试图从工业化的角度，建立人均GDP
指标与城市化水平的拟合方程，依据城市化的“世界平均模式”来衡量中国城市化的现实水平。[3]城镇人口虽然与经济发展水平相关，但在中国更应考虑政府行为对人口城市化的主导性，应当综合分析不同的时期各因素对城镇人口统计的影响。城镇人口数据整合应以人口普查统计为基础，参考1982年以前的行政辖区统计，1982年以后的非农业人口统计，综合考虑城镇建制标准演变、城镇流动人口增长等因素，重构城镇人口数据。
3.1对1982年以前城镇行政建制统计的矫正
对于五次人口普查，只有第二次普查的城镇人口数据偏小，其它四次的统计数据基本能反应城镇化
水平。而对于行政建制的统计影响，主要表现在两个方面，其一是城镇人口中包含的农业人口比重，其二是城镇设置的门槛人口。通过对各年城镇设置中农业人口比例分析，可将市区农业人口适度比例确定为30%，镇农业人口适度比例确定为25%.[4]一般情况市的门槛人口应定为10万人口，镇的门槛人口应定为3000人。
按照以上原则，城镇人口可按以下公式计算：对于城市Pt=（Po+M）（1－a ）/0.7
对于镇Pt=（Po+M）（1－a ）/0.75，其中Po为现城镇人口数据，Pt为调整后的城镇人口数据，M
为根据城镇人口设置门槛所做的调整值，a
为当年城镇中的农业人口比。1955年以前，由于城镇建制缺乏统一的规定，各地城镇人口统计口径不一，对这一期间的数据难以统一调整。1955—1963年，城镇人口以行政建制进行统计，因当时城镇郊区范围小，a=0.15，M
应取负值。1963—1982年，采用1963年的设置标准，a=0.2，M=0.1982年以后的行政建制日趋多元化，已不能简单地套用上述公式。
3.2对1982年以后户籍的城镇人口统计的矫正
杨冰心
改革开放以来，户籍政策的松动使流动人口迅速增加，其中很大一部分来自于农村，长期在城镇从事非农产业。现行城镇人口户籍统计却没有将这部分人口统计在内。而2000年人口普查城乡划分标准与1990年相比，乡镇级的城镇标准更宽一些，即政府驻地区域城区建设延伸地纳入城镇范围。从理论上讲，两次人口普查的城乡人口划分标准中，第五次人口普查的划分标准更具有科学性和真实性，可以更好地反映城镇化的进程，基本摆脱了计划经济中关于户籍管理体
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